Studenții facultății de drept sunt întâmpinați de către profesorul cursului de drept  constituțional cu întrebarea: care este cea mai bună Constituție din lume? Aceștia încearcă să impresioneze cu răspunsuri sofisticate. După mai multe versiuni, profesorul a întins mâna spre pantalonii săi și a luat o carte micuță din buzunarul din spate. Pe cartea de buzunar scria – „Constituția Republicii Moldova”. Profesorul a arătat-o tuturor și a spus că – „cea mai bună Constituție e cea care încape în buzunar. Trebuie să o avem de fiecare dată la îndemână”.

Constituția lasă o marjă largă de dialog între Președinte, Parlament și Guvern în exercitarea atribuțiilor lor constituționale. Totuși, în funcție de conflictele politice, Curtea Constituțională a acceptat să fie atrasă în soluționarea lor forțată. În consecință, comunicarea și negocierea politică a fost înlocuită, fără drept de apel, cu soluții juridice din domeniul constituțional. Prin urmare, circumstanțele respective permit începerea unei discuții juridice referitor la necesitatea revizuirii competenței Curții Constituționale de interpretare a Constituției. Soluționarea problemelor politice prin intermediul Curții Constituționale și acceptarea acestor reguli de către Înalta Curte duce la erodarea autorității acesteia.

Printre principalele concluzii și recomandări pot fi menționate:

• Problemele de ordin politic trebuie soluționate în cadrul politic iar competența CC trebuie limitată la problemele de ordin juridic. Curtea trebuie să evite implicarea sa în dispute politice ce depășesc atribuțiile și rolul constituțional al acesteia;
• Procesul de selecție și numire a judecătorilor CC este imperativ pentru asigurarea independenței și autorității curții. Este inadmisibilă numirea unor judecători asociați politic, indiferent de conjunctura politică;
• Interpretarea prevederilor constituționale trebuie făcută în ansamblu și ținând cont de evoluția în timp a acesteia și a factorilor sociali, politici și economici.

De la aprobarea Constituției în anul 1994 și până în prezent, Curtea Constituțională a pronunțat mai multe hotărâri cu privire la competențele Parlamentului, Guvernului sau Președintelui. De la aprobare până în prezent CC a aprobat circa 130 de hotărâri de interpretare a Constituției sau de verificare a constituționalității actelor emise de aceste autorități. Ceea ce l-a început părea foarte simplu, a devenit foarte complicat pe parcurs. Cu alte cuvinte, Constituția care trebuia să fie o carte micuță de buzunar s-a transformat într-o „bibliotecă cu numeroase rafturi și ediții noi de cărți”.

Totuși, numărul mare de hotărâri nu a putut asigura un echilibru în disputele juridice între Președinte și Parlament, care au avut loc în perioada ianuarie – aprilie 2021. În fiecare seară, experții în drept constituțional împărțeau păreri contradictorii pentru depășirea crizei. La polul opus, politicienii au reușit să atragă Curtea Constituțională în jocurile politice, prin „dorința lor de a căuta și găsi dreptate constituțională în chestiuni de natură strict politică”.

Pentru a înțelege cum s-a ajuns în această situație, trebuie să analizăm pe scurt intervențiile constituționale în domeniul politic pe parcursul ultimelor ani. În primul rând, Republica Moldova a primit cel mai frumos cadou după independență. Parlamentul a adoptat noua Constituție (versiune în vigoare până în prezent). Anume acest document a reușit să separe puterea de stat în cea – legislativă, executivă și judecătorească. Juridic, puterea nu mai era concentrată în mâna unui partid sau om, iar constituția trebuia să servească drept garant al acestui principiu fundamental al democrației moderne.

Pentru a asigura echilibrul puterilor și controlul reciproc (sistemul „frânelor și contra balanțelor”), legislatorul a lăsat un spațiu de dialog între ele, utilizând următoarele expresii – „după consultare” (art. 98); „aprobă” (art. 66); „poate, după consultare…” (art. 85); „negociază și prezintă spre ratificare” (art. 86); „poate declară, cu aprobarea prealabilă” (art. 87); „poate fi demis” (art. 89); „asigură realizarea politicii” (art. 96). În esență, art. 6 din Constituție subliniază expres că puterea legislativă, executivă și judecătorească sunt separate, dar colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin.

În al doilea rând, reformele constituționale cu privire la rolul Președintelui au avut un impact major asupra arhitecturii constituționale. Pentru a-i reduce din importanța acestuia, în anul 2000, Parlamentul a decis că Președintele nu va fi ales de către popor, ci de către deputați (61/101). Însă, prin intervenția Curții Constituționale din 2016, s-a constatat că modificarea de mai sus a avut loc cu încălcarea procedurilor de revizuire a Constituției. În rezultat, s-a revenit la alegerea Președintelui de către popor, cu atribuțiile rămase de la reforma din anul 2000.

În funcție de aceste circumstanțe, Curtea Constituțională a fost invitată, în mai multe cazuri, să dea o interpretare expresiilor de mai sus pentru a elimina orice conflict dintre Parlament, Președinte sau Guvern. Vom veni cu câteva exemple de impact și mai cunoscute publicului larg.

La acest capitol, amintim că Președintele poate să dizolve Parlamentul, după consultarea fracțiunilor (art. 85). Curtea Constituțională a decis că dreptul Președintelui de dizolvare a Parlamentului se transformă în obligație dacă timp de 3 luni nu s-a format un Guvern (HCC nr. 30 din 1 octombrie 2013). Cu toate acestea, în anul 2019, Comisia de la Veneția a spus că distincția dintre expresiile „poate să dizolve” și „trebuie să dizolve” este bine stabilită în lege și este, fără îndoială, menită să ofere președintelui libertatea de a-și exercita propria judecată și discreție ținând seama de circumstanțele unei anumite situații în interesul țării în ansamblu (opinia nr. 954/2019 din 24 iunie 2019, paragr. 41). Astfel, în avizul nr. 1 din 15 aprilie 2021, Curtea și-a schimbat opinia, susținând că nu-și mai poate extinde controlul la stabilirea oportunității dizolvării Parlamentului, odată ce Parlamentul a eșuat să asigure viabilitatea Guvernului (paragr. 58 – 59).

Conform art. 66 lit. e) din Constituție, Parlamentul aprobă doctrina militară. În anul 2018, Parlamentul a adoptat o altă Strategie Națională de Apărare decât cea propusă de Președinte.

În acest context, Curtea Constituțională a fost întrebată dacă Parlamentul a avut dreptul, în mod unilateral, să adopte documente de politici privind apărarea națională în lipsa acordului Președintelui. Răspunsul a fost unul afirmativ. Prin hotărârea nr. 33 din 21 decembrie 2018, Curtea a decis că singura autoritatea în măsură să decidă în privința tipului de act adoptat este Parlamentul. Așadar, opinia Președintelui care este garantul suveranității, independenței naționale, al unității și integrității teritoriale a țării, nu are nicio valoare juridică.

În domeniul politicii externe, amintim că Președintele reprezintă statul și are atribuții exprese în domeniul politicii externe (art. 86). În același timp, Parlamentul aprobă direcțiile politicii interne și externe (nu adoptă, nu stabilește, art. 66 lit. d)), iar Guvernul asigură realizarea politicii interne și externe (nu adoptă, nu stabilește, art. 96). Pe baza acestor articole, Curtea Constituțională a statuat că, dacă Parlamentul aprobă direcțiile principale ale politicii externe, atunci Guvernul sau Președintele Republicii nu trebuie să aibă politici externe proprii (DCC nr. 96 din 6 august 2020, paragr. 36 – 37).

În orice caz, expresia „aprobă” are o altă interpretare când vine vorba despre bugetul țării. Or, conform art. 131 din Constituție, Guvernul elaborează anual bugetul pe care îl supune spre aprobare Parlamentului. Organul suprem legislativ nu poate interveni doar dacă propunerile acestuia sunt acceptate de către executiv.

Pe baza unor articole similare, Curtea Constituțională a României a venit cu o altă interpretare. Prin decizia nr. 683 din 27 iunie 2012, Curtea a statuat că „Președintele României reprezintă statul român, ceea ce înseamnă că în planul politicii externe conduce şi angajează statul. (…) O atare concepție este legitimată de caracterul reprezentativ al funcţiei, Preşedintele României fiind ales de cetăţeni prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Având în vedere că primul – ministru are competența de a asigura realizarea politicii externe, ceea ce înseamnă că, în funcţie de orientarea stabilită de reprezentantul statului în plan extern, care este Preşedintele statului, Guvernul, prin reprezentantul său, urmează să implementeze în mod corespunzător măsurile faţă de care statul s-a angajat. Prin urmare, Curtea constată că rolul Guvernului în politica externă este unul mai degrabă tehnic, el trebuind să urmeze şi să îndeplinească obligaţiile la care România s-a angajat la nivel de stat (…)”.

Pentru a înlătură unele neclarități, de exemplu, Constituția franceză stipulează că Guvernul stabilește și conduce politica statului. În practică, Președintele are un rol eminent, nu exclusiv, dar eminent, primordial, în domeniile afacerilor externe și de apărare (interviu acordat de Președintele francez Mitterand la TF1 din 29 martie 1987).

Acest șir de exemple ar putea fi continuat, însă ceea ce este esențial este puterea cuvintelor folosite de Constituție, dar nu culoarea politică a Președintelui. În esență,

• „Prin adoptare”, organul competent își manifestă plenar și plenipotențiar toate puterea pe care o deține potrivit Constituției;
• „Prin aprobare”, același organ competent își manifestă doar o parte din putere, mai exact deține controlul asupra celor care au elaborat conținutul politicii.

În viziunea unui experimentat constituționalist din România, cu părerea căruia suntem de acord și o susținem, a spus că – „dacă există un conflict între cei care elaborează și propun spre aprobare un document și cei care învestesc acel conținut cu autoritate, verbele de mai sus nu mai pot fi absolut deloc sinonime”.

După consultarea fracțiunilor parlamentare, Președintele desemnează candidatul pentru funcția de prim – ministru (art. 98 alin. (1)). Acest articol este o moștenire de la perioada constituțională când Președintele era ales de Parlament. În sensul dat, Curtea Constituțională a decis că Președintele este obligat să desemneze candidatul susținut de majoritatea parlamentară absolută, iar în cazul absenței acesteia Președintele este obligat să propună propriul candidat. În același timp, Președintelui nu i se poate nega dreptul de a evalua calitățile, competența, experiența şi, în fond, capacitatea unei persoane, implicate politic sau nu, să conducă Guvernul şi să-şi atragă sprijinul politic al majorității parlamentare, care îl va susține pe întreaga durată a legislaturii, dar nu are un suport constituțional să-și impună propriul candidat (HCC nr. 32 din 29 decembrie 2015, HCC nr. 23 din 6 august 2020).

Pentru început, am putea menționa un pasaj al opiniei parțial separate al judecătorului Tudor PANȚÎRU la hotărârea nr. 32 din 2015. Potrivit judecătorului, prin introducerea expresiei „majoritate parlamentară absolută”, Curtea reânvie practic articolul 82 alin.(1) din Constituție, contrar ultimei voințe a legislatorului constituant. Curtea ignoră intenția și rațiunea legislatorului constituant avute la modificarea textului de lege în privința rolului fracțiunilor parlamentare, ca părţi ale Parlamentului (…).

În lucrarea sa „The English Constitution”, Walter Bagehot scria: nu vă lăsați păcăliți de teoriile constituționale („descrierea lucrării”) și de continuitățile instituționale formale („identitatea exterioară conectată”) – concentrați-vă în schimb pe centrele reale de putere și pe funcționarea practică sistemul politic („realitatea vie”).

Ceea ce este real acum este că avem un Președinte ales de popor căruia îi aparține suveranitate. Avem un Președinte care face campanie electorală, convinge electoratul și este ales în funcție de opiniile sale. Pe de o parte, Înalta Curte a reținut că modul de alegere a Președintelui Republicii nu influențează în niciun fel modul de exercitare de către șeful statului a atribuțiilor sale reglementate de articolul 98 alin.(1) din Constituție (HCC nr.23 din 6 august 2020, paragr. 24). Pe de altă parte, anterior, Curtea menționa că, până la anul 2000, Președintele era ales de către cetățeni și din punct de vedere a reprezentativității deținea aceeași poziție cu autoritatea legiuitoare, având prerogative largi (HCC nr. 17 din 12 iulie 2010, HCC nr. 30 din 1 octombrie 2013; HCC nr. 32 din 29 decembrie 2015).

Indiferent de aceste modalități de alegere a șefului statului, verbul care stătea la baza formării învestiturii Guvernului a rămas neschimbat „după consultare”. În special, art. 98 stabilește că președintele se consultă (a întreba, a cere părerea) cu fracțiunile referitor la candidat, pe când Parlamentul are competența exclusivă de a verifica programul de activitate și lista membrilor Guvernului. Constituția folosește clar 3 expresii distincte – „candidat”; „program de activitate” și „lista membrilor Guvernului”. Prin urmare, candidatul desemnat urmează să negocieze cu fracțiunile și să caute votul de încredere la Parlament.

La o simplă citire a Constituției, legislatorul folosește verbe diferite în procesul de numire a unor funcționari de stat. De exemplu, Președintele numește judecătorii, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii (art. 116). Într-un alt caz, Președintele acreditează și recheamă reprezentanții diplomatici, la propunerea Guvernului (art. 86). Parlamentul, la propunerea a cel puțin o pătrime din deputați, își poate exprima neîncrederea în Guvern (art. 106). Procurorul general este numit în funcție de către Președintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului superior al Procurorilor (art. 125). În exemplele menționate, Președintele este obligat să numească, iar dreptul lui discreționar este limitat la maxim.

Critica care ar putea apărea s-a referi la un posibil abuz constituțional din partea Președintelui. Cu toate acestea, exercitarea oricărui drept discreționar nu permite desfășurarea unei activități constituționale arbitrare. Din acest motiv, Președintele nu-și va putea subordona la nesfârșit Parlamentul prin amenințarea de dizolvare a acestuia, cât timp Curtea Constituțională este unica autoritate care constată circumstanțele de dizolvare și permite emiterea unui asemenea decret. La rândul său, Curtea Constituțională urmează să se expună în final asupra procesului de învestire a Guvernului, luat în ansamblu, dar nu pe fiecare decret în parte. Or, potrivit hotărârii nr. 6 din 23 februarie 2021, Curtea a declarat că  Președintele Republicii Moldova și deputații din Parlament trebuie să manifeste un comportament constituțional loial și să dea dovadă de respect reciproc în vederea asigurării unei cooperări esențiale procesului de învestire a unui Guvern și, implicit, bunei funcționări a statului.

În această ordine de idei putem menționa opinia constituționalistului din România, Dima BOGDAN, care abordează foarte exact încercările „tuturor” de a revizui Constituția. El a întrebat – „Dar dacă Constituția e mai inteligentă decât cei care o aplică și o interpretează? Dacă cumva Constituția care limitează, Constituția care constrânge este cauza frustrării politicului și ca atare care, în loc să o respecte, doresc să o modifice? (…) Dreptul ca ordine legală este distinctă de ordinea politică, organizând-o și limitând-o în același timp”. Pornind de la această idee, observăm că intervențiile constituționale de mai sus au limitat la maxim dialogul politic între actorii politici. Existența abundentă a hotărârilor și deciziilor Curții Constituționale face imposibilă negocierea politică și scade din importanța acestora.

Ce-ar fi dacă Curtea Constituțională nu ar mai avea atribuția de interpretare a Constituției în abstract, dar va examina constituționalitatea actelor emise pe fiecare caz concret? Ce-ar fi dacă Curtea Constituțională ar da eficiență următoarelor expresii – „după consultare” (art. 98); „aprobă” (art. 66); „poate, după consultare…” (art. 85); „negociază și prezintă spre ratificare” (art. 86); „poate declară, cu aprobarea prealabilă” (art. 87); „poate fi demis” (art. 89); „asigură realizarea politicii” (art. 96). Ce-ar fi dacă Curtea Constituțională va interveni în relațiile dintre autoritățile statului doar în situații excepționale?

Răspunsurile la întrebările de mai sus ar servi ca fundament bun pentru o teză de doctorat cu privire la reformarea Curții Constituționale. Însă, eu sunt convins că răspunsurile la întrebările de mai sus ar permite Constituției să revină în buzunarul de la pantaloni pentru a fi de fiecare dată la îndemână.

Experiență:

Igor Ciurea este membru al Consiliului Agenției Naționale pentru Cercetare și Dezvoltare (ANCD). Face parte din mai multe grupuri internaționale de experți, printre care Membru al Grupului European de Cercetători de Tineret al parteneriatului Consiliului Europei și a Comisiei Europene, membru al Grupului de Experți al Forumului European de Tineret, ș.a. Igor Ciurea prestează constant servicii de consultanță și analiză pentru agenții ONU din Moldova, instituții publice și organizații neguvernamentale pe domeniile: dezvoltarea societății civile, drepturile omului, dezvoltarea politicilor publice naționale și locale bazate pe rezultate și evidență, tineret și dezvoltare comunitară durabilă.

Studii și formare profesională:

Absolvent al Universității de Stat din Moldova, facultatea de drept. Masterand al aceleiași instituții în domeniul procedurilor judiciare civile. Participant a numeroase cursuri de formare în domeniul managementului de proiecte, evaluarea impactului, dezvoltarea politicilor publice bazate pe rezultat, drepturile omului și instrumente internaționale de protecție a acestora, ș.a.

Publicații și cercetare:

Autor al peste 30 de publicații, ghiduri practice și analize a politicilor publice, printre care Indexul de Tineret bazat pe Disparități (2015, Analiza Bugetelor Locale de Tineret (2014-2020), Evaluarea Bugetului Public Național din Perspectiva Tinerilor (2018), Ghid de Activism Comunitar (2020), Integrarea Drepturilor Tinerilor în Mecanismele Internaționale de Protecție a Drepturilor Omului (2021), E-Guvernare penru Republica Moldova. Repere Generale și Bune Practici, Evaluarea Implementării Strategiei Naționale de Dezvoltare a Sectorului de Tineret (2021), ș.a.

Are o experiență de 8 ani în domeniul juridic. Activitatea a început-o de la funcția de grefier la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani și a continuat în funcția de asistent judiciar la Curtea Supremă de Justiție. În perioada 2017 – 2019 a fost membru al Colegiului de redacție al Buletinului Curții Supreme de Justiție. În iunie 2018, a absolvit Programul de leadership pentru tinerii juriști din Republica Moldova (LEAD). Din decembrie 2019 este fost numit în funcția de judecător al Judecătoriei UNGHENI, specializat în cauze civile. În același timp, se ocupă de studierea particularităților jurisprudenței Curții Europene pentru Drepturile Omului și se implică în diverse activități ce țin de sfera justiției.