[ANALIZĂ Buletin Nr. 8] 2021

Autorul american James Freeman Clarke a expus unul din cele mai cunoscute citate legate de diferența între un politician și om de stat. În special, autorul a susținut că:

„Un politician se gândește la următoarele alegeri, omul de stat la următoarele generații. Un politician caută succesul partidului său, un om de stat pentru cel al țării sale. Omul de stat dorește să conducă, în timp ce politicianul se mulțumește să plece.”

În această ordine de idei, amintim că Parlamentul a revizuit Constituția în partea ce ține de „instituția procuraturii” în anul 2016. La fel, a fost adoptată Legea cu privire la Procuratură nr. 3 din 25 februarie 2016 („Legea procuraturii”). Aceste măsuri cheie trebuiau să ofere independență și autonomie procurorilor, fiind gândite pentru următoarele generații. Cu toate acestea, în ultimii 5 ani, politicienii au „actualizat” Legea procuraturii prin circa 18 legi de modificare sau completare a versiunii inițiale.

Nu este secret pentru nimeni că atunci când a fost revizuită Constituția Republicii Moldova s-a sperat foarte mult că independența procurorilor nu va fi doar un principiu pus pe hârtie, ci va fi o chestiune de fapt care va fi simțită pe deplin. E adevărat că noua Lege a procuraturii cuprinde un capitol separat ce prevede „garantarea independenței procurorului” și obligă procurorii să poartă mantie, dar nu o uniformă ca pe timpuri. La modul practic, procurorii continuă să primească dosarele în baza repartizării manuale făcute de procurorul-șef. În mod comparativ, judecătorii examinează cauzele lor în urma unei distribuirii aleatorii de către un program computerizat specializat.

În același context, deși se menționează că procurorii au o discreție decizională în exercițiul funcției și independență procesuală, totuși deciziile luate pe marginea unui dosar pot fi anulate motivat de către procurorul ierarhic superior dacă le consideră ilegale (art. 33 alin. (3) din Legea procuraturii). Rezultă că procurorul ierarhic superior are un control asupra oricărei decizii pe care o ia procurorul pe un caz concret. Chestiunea respectivă a fost supusă controlului Curții Constituționale, care a sugerat că nu există nicio problemă de ordin constituțional, și anume:

„Procurorii nu devin automat magistrați (cu același garanții de independență) doar pentru că la procedura lor de numire participă Consiliul Superior al Procurorilor. (…) Pe de altă parte, Curtea observă că articolul 2991 alin.(4) din Codul de procedură penală prevede în mod expres faptul că ordonanța prin care procurorul ierarhic superior a soluționat plângerea poate fi contestată la judecătorul de instrucție (DCC nr.30 din 29 martie 2018, par. 21, 26)”. În orice caz, articolul la care face referire Curtea Constituțională nu oferă posibilitate legală procurorului de a ataca personal decizia procurorului – șef.

Ceea ce este necesar și poate chiar mai crucial este independența lor de fapt. În termeni concreți, a fost introdus – Consiliul Superior al Procurorilor – garantul independenței și imparțialității procurorilor. Cu alte cuvinte, acest organ este unicul care are competența de a propune numirea sau demiterea Procurorului General; de a propune numirea, transferarea, promovarea și demiterea procurorilor, inclusiv de a aplica măsuri disciplinare față de procurori. În Legea veche a procuraturii, acesta era garantul autonomiei, obiectivității și imparțialității procurorului.

Importanța acestui organ se demonstrează prin încercările politicienilor de a modifica atât componența, cât și competența acestuia în cazul numirii sau demisiei Procurorului General. Prima încercare din anul 2019 a fost redusă la „zero” prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 13 din 21 mai 2020. În special, Curtea Constituțională a constatat că trebuie de revenit la varianta inițială de alegere a Procurorului, deoarece:

• „parag. 80 – (…) Dacă un organism extern ar fi avut un rol consultativ sau, de exemplu, ar fi efectuat o examinare a candidaţilor pe baza calificărilor lor profesionale pentru a asigura transparenţa şi integritatea procesului de recrutare, acesta nu ar fi interferat substanţial cu mandatul constituţional al Consiliului Superior al Procurorilor.
• parag. 82. În baza celor menționate, Curtea consideră că implicarea Comisiei instituită de Ministerul Justiției în procesul de numire în funcţie a Procurorului General în modul stabilit de articolul 17 din Legea cu privire la Procuratură contravine articolului 125 din Constituție.”

Cu privire la componența Consiliului, Constituția a prevăzut că procurorii în cadrul acestui organ constituie o parte importantă. Elementul decisiv pentru luarea unei decizii este – raportul dintre membrii procurori și non – procurori.
Astfel, prin Legea din anul 2019, Parlamentul a modificat componența Consiliului de la 12 membri (6 procurori de carieră; Procurorul General, și 5 non – procurori) la 15 membri (6 procurori de carieră; Procurorul General și 8 non – procurori). Majoritatea procurorilor a fost schimbată pe majoritatea non – procurorilor, din care face parte, printre altele,

• Ministrul Justiției;
• un membru numit de Președinte;
• unul de către Parlament;
• unul de către Guvern (…).

În cazul de față, potrivit Hotărârii Curții Constituționale nr. 13 din 21 mai 2020, Curtea Constituțională a subliniat că sintagma folosită de Constituție – „constituie o parte importantă” -, nu poate fi echivalată cu formula „constituie majoritatea”. În opinia Curții, numărul de 7 procurori în comparație cu 8 membri non – procurori respectă cerințele Constituției. În viziunea Curții, o asemenea soluție instituie un echilibru între condiția asigurării independenței procurorilor și condiția evitării autoguvernării corporatiste în cadrul Consiliului Superior al Procurorilor.

Fără mari surprize, după alegerile din vara anului 2021, majoritatea parlamentară a intervenit legislativ în privința aceleași legi. Mai exact, Legea nr. 102 din 24 august 2021 de modificare și completare a Legii procuraturii s-a referit în linii generale:

I. la procedura de evaluare a performanțelor Procurorului General;
II. la suspendarea de drept a Procurorului General;
III. la încetarea mandatelor adjuncților Procurorului General;
IV. la componența Consiliului Superior al Procurorilor.

În primul rând, aceeași politicieni care în anul 2019 au mărit numărul membrilor în Consiliul Superior al Procurorilor, acum au decis să-l micșoreze de la 15 la 12. A fost exclus Procurorul General, procurorul-șef al Procuraturii UTA Găgăuzia și președintele Uniunii Avocaților. Raportul de forțe a constituit – 5 procurori de carieră / 7 non – procurori, dintre care face parte:
• Avocatul Poporului, ales de majoritatea deputaților aleși;
• Ministrul Justiției, ales de majoritatea deputaților aleși;
• un membru numit de Președinte;
• unul de către Parlament, ales de majoritatea deputaților aleși;
• unul de către Guvern, care reprezintă majoritatea deputaților aleși (…).
De asemenea, a fost introdus limita de vârstă pentru membrii din Consiliul Superior al Procurorilor potrivit căreia mandatul lor încetează la atingerea vârstei de 65 de ani. Astfel, mandatul fostului membru numit de Președinte a fost încetat, iar actualul Președinte a numit un alt candidat. În plus, președintele interimar al Consiliului Superior al Magistraturii a obținut recent dreptul de a participa și de a vota la ședințele acestui Consiliu.

În al doilea rând, Curtea Constituțională a pronunțat o soluție de inadmisibilitate a sesizărilor depuse de către opoziția parlamentară, ceea ce înseamnă că nu a fost examinat conținutul concret al Legii nr. 102, ci s-a stabilit că argumentele invocate de părți nu ridică probleme de constituționalitate. Totuși, o atenție deosebită trebuie acordată opiniei separate scrise de către judecătorul Serghei Țurcan, care a menționat că:
„Orice modificare a componenței și modului de constituie a Consiliului nu trebuie să știrbească din independența acestei autorități publice de rang constituțional și nu trebuie să plaseze eventual Consiliul sub influență sau control politic. Drept consecință, orice intervenție legislativă în componența acestuia trebuie să fie justificată și profund argumentată. Or, excluderea Ministrului Justiției, președintelui Consiliului Superior al Magistraturii și Avocatului Poporului a fost sugerată de către organisme și experți internaționali (a se vedea, spre exemplu, Documentul tehnic din februarie 2021 „Revizuirea componenței și funcționalității Consiliului Superior al Procurorilor din Republica Moldova”, elaborat de experții Consiliului Europei dl James Hamilton și Mjriana Visentin în cadrul proiectului „Acțiune împotriva corupției în Republica Moldova”).”

Mai târziu, președintele Comisiei de la Veneția a declarat la Chișinău că – „nu trebuie confundată graba cu urgența în procesul legislativ în domenii atât de sensibile”. Mai mult, președintele Comisiei a precizat că va veni cu o poziție oficială în privința Legii nr. 102/2021.

După un șir lung de modificări, se observă că lupta nu se duce pentru „organele consultative” care ar putea propune numirea sau demisia Procurorului General, ci se duce pentru componența Consiliului Superior al Procurorilor, unicul organ constituțional care este garantul independenței și imparțialității procurorilor.

La drept vorbind, este dificil de găsit o formulă ideală pentru componența Consiliului Superior al Procurorilor. În acest sens, au fost prezentate mai multe standarde internaționale prin intermediul avizelor din partea Comisiei de la Veneția, recomandărilor elaborate de către Grupul de State împotriva Corupției sau opiniilor formulate de către experții naționali și internaționali. În orice caz, datorită cunoștințelor directe a societății și nevoilor sale, autoritățile naționale sunt în mai multe situații mai bine plasate pentru a decide și a evalua acest „interes public”.

Determinarea acestui interes trebuie pornită de la scopul constituțional al acestui organ. Pe de o parte, Consiliul în ansamblul său trebuie să asigure independența și imparțialitatea procurorilor. Pe de altă parte, trebuie de evitat o autoguvernare corporatistă din partea procurorilor în cadrul Consiliului. Totodată, fiecare procuror trebuie să aibă sentimentul că independența sa procesuală față de executiv, legislativ sau orice altă autoritate al statului va fi protejată. În același context, soluțiile adoptate de Consiliu ar trebui să convingă un observator obiectiv (societatea, sistemul de justiție) că acestea nu au fost influențate din exterior și au fost asigurate garanții adecvate de imparțialitate, responsabilitate și transparență.

Cu alte cuvinte, componența acestui organ urmează să fie sustenabilă în timp și să găsească un consens larg politic, care nu ar fi tentat să efectueze modificări după fiecare alegeri parlamentare. Drept consecință, ar putea fi propuse următoarele recomandări:

1. distribuirea egală a locurilor de procurori și non – procurori în cadrul Consiliului;

• în majoritatea cazurilor, Consiliul decide cu majoritatea membrilor prezenți dacă cel puțin sunt prezenți 2/3 din numărul total. Fiecare membru are un vot, dar în caz de egalitate de vot, Președintele Consiliului are votul decisiv; (a se vedea mai jos modul de alegere al Președintelui);
• interpretarea sintagmei din Constituția Republicii Moldova – „procurorii constituie o parte importantă din Consiliu” – ca fiind egală după număr, întrucât nu putem afirma prin analogie că opoziția parlamentară constituie o parte importantă din compoziția Parlamentului atâta vreme cât nu are nicio pârghie reală de a influența deciziile luate de majoritatea Parlamentului. În acest sens, în unele chestiuni importante, Constituția prevede votul calificat (3/5 sau 2/3 din 100 de deputați) al deputaților pentru luarea deciziilor;
• măsură similară a fost adoptată pentru Consiliul Superior al Magistraturii (6 judecători și 6 non – judecători), fiind avizată pozitiv de către Curtea Constituțională care a reținut că proiectul respectă un echilibru între condiția asigurării independenței judecătorilor și condiția evitării autoguvernării corporatiste în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii;

2. introducerea Președinției rotative, care va fi realizată prin rotație de către un membru procuror și, după caz, de către un membru non – procurori. Mandatul de Președinte să fie scurtat la 2 ani, ceea ce-ar permite funcționarea efectivă a acestei măsuri.

3. excluderea din cadrul membrilor a Ministrului Justiției (inclusiv interimar), Președintelui CSM (inclusiv interimar) și Avocatul Poporului;

• așa o propunere este argumentată în Documentul tehnic din februarie 2021 „Revizuirea componenței și funcționalității Consiliului Superior al Procurorilor din Republica Moldova”, elaborat de experții Consiliului Europei dl James Hamilton și Mjriana Visentin în cadrul proiectului „Acțiune împotriva corupției în Republica Moldova”;
• Este adevărat că Avocatul Poporului este independent față de factorul politic, în special datorită faptului că poate fi revocat din funcție cu votul a 2/3 din deputați aleși; Totuși, acesta este numit prin votul majorității deputaților aleși, care în anumite cazuri ar putea provoca discuții în societatea civilă și nu ar avea forța de a convinge un observator independent și obiectiv despre rezultate concursului;
• Este de menționat că nu există un standard european împotriva implicării directe a ministrului justiției ca membrul al Consiliului. Înlocuirea Ministrului Justiției cu un reprezentant al său, ales în condițiile de la punctul de mai sus, sau fie ales de către Guvern la propunerea acestuia. Cu toate acestea, sunt foarte importante aparențele care trebuie să ofere credibilitate acestui organ și să nu trezească îngrijorări. De exemplu, în urma unei reforme constituționale în Franța din anul 2008, foști membri de drept – Președintele Republicii și Ministrul Justiției – au fost excluși. În prezent, Ministrul Justiției poate participa la ședințele Consiliului, cu excepția procedurilor disciplinare și fără drept de vot.
• Suntem de acord cu menținerea situației actuale cu privire la excluderea Procurorului General. Acesta ar urma să aibă mai mult un rol similar cu cel propus pentru ministrul justiției;

4. Modificarea modalității de alegere a membrilor non – judecători de către Parlament și Președinte, inclusiv alegerea unui candidat din partea comunității avocaților și judecătorilor;

• Crearea unei Comisii specializate a Parlamentului pentru numirea candidaților la funcția de membru non – judecători. Comisia urmează a fi formată din reprezentanții egali ai majorității și opoziției (de exemplu – 10, 12, 14 membri). În caz de egalitate, Comisia trebuie să prezinte primii doi candidați votați, dintre care unul trebuie să fie membrul al opoziției. În astfel de situație, Parlamentul poate adopta sau respinge lista propusă, solicitând efectuarea unui concurs repetat. În cazul respingerii repetate, lista se consideră adoptată în mod automat (e caz similar ales de Albania în procesul de evaluare extraordinare a judecătorilor);
• Este foarte atractivă modalitatea aplicată potrivit Constituției Franceze. Președintele selectează un candidat a cărui numire poate respinsă doar de către Comisia specializată a Parlamentului prin aviz în baza votului 3/5 din membrii acesteia;
• Aceeași modalitate ar putea fi aplicată în cazul membrilor din rândul avocaților care vor avea posibilitatea de a participa la un concurs transparent în fața Comisiei specializate. Concursul deschis pentru toți avocații doritori va fi un proces mult mai echitabil decât propuneri exprese din partea organelor de conducere/autoadministrare a avocaților. În mod special, legislatorul ar putea introduce condiții speciale pentru fiecare avocat legate de vechimea în muncă, reputația ireproșabilă și alte criterii.
• Consiliul Superior al Magistraturii ar putea alege o persoană care se bucură de o înaltă reputație profesională și integritate, cu experiență în domeniul dreptului sau în alt domeniu relevant, în urma unui concurs public, transparent și bazat pe merit;

Pe cale de consecință, promovarea și adoptarea unor reguli clare și exacte, cu implicarea egală a majorității și opoziției, inclusiv a societății civile și comunității avocaților și judecătorilor, realizează cel mai important obiectiv al unui „om de stat” – stabilitatea și continuitatea măsurilor adoptate pentru multe generații înainte. În același timp, siguranța procesuală a procurorilor se află în strânsă legătură cu controlul public asupra instituției procuraturii. În cazuri excepționale, la protecția măsurilor respective ar sta Curtea Constituțională care trebuie să verifice atent și minuțios dacă justificarea schimbărilor în componența Consiliului Superior al Procurorilor este justificată și profund argumentată.

Parafrazând citatul de la începutul articolului, constatăm că „este în interesul societății, sistemului de justiție și politicului să fie consolidate reguli clare și previzibile în partea ce ține de componența Consiliului Superior al Procurorilor, care nici peste mult timp generațiile viitoare nu ar avea niciun motiv întemeiat să se îndepărteze de la precedentele stabilite anterior.

Constantin CHILIAN | judecător
Are o experiență de 8 ani în domeniul juridic. Activitatea a început-o de la funcția de grefier la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani și a continuat în funcția de asistent judiciar la Curtea Supremă de Justiție. În perioada 2017 – 2019 a fost membru al Colegiului de redacție al Buletinului Curții Supreme de Justiție. În iunie 2018, a absolvit Programul de leadership pentru tinerii juriști din Republica Moldova (LEAD). Din decembrie 2019 este fost numit în funcția de judecător al Judecătoriei UNGHENI, specializat în cauze civile. În același timp, se ocupă de studierea particularităților jurisprudenței Curții Europene pentru Drepturile Omului și se implică în diverse activități ce țin de sfera justiției.

Igor CIUREA | președinte Lid Moldova | expert în Dezvoltare Societate Civilă, Drepturile Omului, Politici Publice.
Este membru al Consiliului Agenției Naționale pentru Cercetare și Dezvoltare (ANCD). Face parte din mai multe grupuri internaționale de experți, printre care Membru al Grupului European de Cercetători de Tineret al parteneriatului Consiliului Europei și a Comisiei Europene, membru al Grupului de Experți al Forumului European de Tineret, ș.a. Igor Ciurea prestează constant servicii de consultanță și analiză pentru agenții ONU din Moldova, instituții publice și organizații neguvernamentale pe domeniile: dezvoltarea societății civile, drepturile omului, dezvoltarea politicilor publice naționale și locale bazate pe rezultate și evidență, tineret și dezvoltare comunitară durabilă.

Absolvent al Universității de Stat din Moldova, facultatea de drept. Masterand al aceleiași instituții în domeniul procedurilor judiciare civile. Participant a numeroase cursuri de formare în domeniul managementului de proiecte, evaluarea impactului, dezvoltarea politicilor publice bazate pe rezultat, drepturile omului și instrumente internaționale de protecție a acestora, ș.a.

Autor al peste 30 de publicații, ghiduri practice și analize a politicilor publice, printre care Indexul de Tineret bazat pe Disparități (2015, Analiza Bugetelor Locale de Tineret (2014-2020), Evaluarea Bugetului Public Național din Perspectiva Tinerilor (2018), Ghid de Activism Comunitar (2020), Integrarea Drepturilor Tinerilor în Mecanismele Internaționale de Protecție a Drepturilor Omului (2021), E-Guvernare penru Republica Moldova. Repere Generale și Bune Practici, Evaluarea Implementării Strategiei Naționale de Dezvoltare a Sectorului de Tineret (2021), ș.a.