Posts

Victor Guzun

10 elemente în favoarea reformei administrației publice locale și a unei largi dezbateri pe acest subiect

/0 Comments/in /by

[ANALIZĂ Buletin Nr. 3] Victor Guzun | Periodic, reforma APL apare în discursul politicienilor din Republica Moldova și cu aceiași periodicitate, discuțiile despre necesitatea reformei dispar. De cele mai multe ori, aceste fluctuații corespund cu perioadele electorale și schimbările politice majore, iar adoptarea unui pachet complex de reformă rămâne de fiecare dată incert. Totodată, problemele cu care se confruntă localitățile din Republica Moldova persistă.

Este evident faptul că sistemul actual al distribuirii competențelor, resurselor disponibile și responsabilităților autorităților publice de grad I, II și III este unul depășit, ineficient și adesea confuz sau contradictoriu. LID își propune să aducă în discuție necesitatea adoptării unei reforme profunde a administrației publice locale din Republica Moldova, considerând această reformă drept una foarte importantă și care va afecta o mare parte din cetățenii noștri. Obiectivul oricărei reforme constă în îmbunătățirea situației actuale în baza unei analize profunde a realităților existente, identificarea punctelor slabe și/sau ineficiente ce urmează să fie schimbate, selectarea și implementarea soluțiilor optime pentru problemele identificate și folosirea pe larg a expertizei interne și externe disponibile.

În acest context, propunem următoarele 10 elemente conexe, considerând importantă dezbaterea cât mai largă a acestora.

Toate ideile de reformă a APL de până acum au avut un caracter fragmentat, sporadic, fără abordări complexe sau bazate pe analize a riscurilor și beneficiilor. De cele mai multe ori, ideile de reformă au fost impuse de sus în jos, fără dezbateri publice. Chiar și instituțiile specializate sau administrația autorităților publice centrale nu erau informate despre elementele-cheie care urmau să fie subiect al reformei, impunându-se practic modele de reformă fără consultări elementare cu beneficiarii direcți ai reformei. Nu există sau nu au fost prezentate evaluări calitative și cantitative a impactului economic, social sau financiar al eventualelor reforme și în aceste condiții, eficacitatea lor este incertă, evident.

Se discută des despre o ipotetică reformă, dar nu și despre cum va arăta aceasta, în baza căror criterii va fi adoptată, care sunt alternativele, care dintre pașii adoptați anterior au fost greșiți și care experiențe sau idei s-au dovedit a fi eficiente. Raioane, regiuni de dezvoltare, județe sau lipsa totală a unităților de gradul 2? Vor fi 914, 500, 250 sau 100 de primării sătești și care este argumentarea logică în favoarea unei asemenea decizii? Care sunt cele mai bune practici internaționale aplicabile pentru reforma APL în Moldova și care sunt greșelile altor state care trebuie să fie evitate. Fără o diagnosticare minuțioasă a situației existente, propunerea spre discuții largi a alternativelor și urmare a lor, selectarea celui mai bun scenariu, reforma nu își va atinge scopurile.

Lipsa coerenței și a consensului politic asupra modelului optim de reformă a APL. Din nefericire, fiecare partid sau nouă coaliție politică insistă pe propria viziune asupra modului de a vedea relația dintre unitățile de administrare publică de diverse nivele iar o opinie consensuală dintre toate forțele politice este departe de a fi posibilă în viitorul apropiat. Unele forțe politice iau în considerare o verticală puternică dintre Guvern și municipalități, altele doresc oferirea libertăților cât mai mari, iar în multe dintre forțele politice discuțiile pe tematica respectivă lipsesc cu desăvârșire. Dialogul politic dintre partide pe această temă este practic inexistent, administrațiile  publice locale fiind deseori desconsiderate, consultările cu asociațiile autorităților publice locale au caracter superficial și anacronic. Deseori, partidele consideră loialitatea primarilor și consilierilor mai importantă decât interesele locuitorilor unităților APL respective, ceea ce produce disonanțe notabile. Primarii și consilierii sunt obiectul jocurilor politice permanente, fiind persecutați și orientați unii împotriva celorlalți, chiar și acolo unde nu există temei pentru așa ceva. În acest context, migrația politică a aleșilor locali înflorește, iar coerența acțiunilor lor are de suferit la modul general.

Alegerea politică atât a primarului cât și a consiliului local este contraproductivă. După alegerile locale, administrațiile locale au o dualitate de putere politică care frecvent se transformă în lupte pentru interese înguste. Experiența externă dar și logica funcțională arată că acolo unde există mai mulți responsabili pentru deciziile asumate, implementarea deciziilor va avea de suferit iar eventualul eșec va fi pasat altei părți care este parte în acest proces. Cred că Republica Moldova are nevoie de consilii locale alese politic  care, la rândul lor, să numească sau să demită primarii și viceprimarii în baza competențelor lor și necesităților prioritare ale municipalității. Primarii și administrația condusă de ei trebuie să aibă rol de management al localității respective și nu de actori politici care să lupte permanent cu consiliul local.

Care este locul consiliilor raionale? Republica Moldova este o țară mică, atât  din punct de vedere geografic, cât și ca număr al populației (în continuă scădere). Un sistem atât de complex al administrării publice este unul nefuncțional. Avem Guvern, oficii ale Guvernului în teritorii, consilii raionale și președinți de raion aleși politic, consilii locale și primari aleși tot politic. Consiliile raionale în forma actuală nu mai sunt necesare, dublând funcții administrative, complicând procesele de adoptare a deciziilor și relațiile dintre autoritățile locale. Ele trebuie transformate în oficii mai extinse ale reprezentantului Guvernului în teritorii cu funcția principală de control a legalității actelor adoptate de către primării, corespunderea lor cu rigorile existente și coordonarea activității serviciilor desconcentrate. Sunt prea multe consilii raionale pentru un stat atât de mic, fiind necesară formarea unor regiuni mai mari. Sistemul granițelor județelor (9 județe conform reformei 1998-2001) ar fi o soluție optimă.

Este necesară comasarea primăriilor existente. În acest moment în Republica Moldova există 914 primării sătești (69 în regiunea de Est a Moldovei), 5 localități cu statut de municipiu și 60 cu statut de oraș. Este un număr exagerat de mare pentru un stat cu o populație mai mică de 3 mln de locuitori. Este evident că se impune comasarea lor, însă apare întrebarea: în ce formă? Există multiple modele de comasare (am prezentat modelul estonian în prima ediției a buletinului LID), au fost vehiculate diferite scenarii ipotetice, dar soluția trebuie să vină de la beneficiarii direcți ai amalgamării: primăriile. În acest moment, lipsește cadrul legal și mecanismele adecvate pentru comasarea primăriilor, foarte necesar lansării acestui proces. Procesul necesită câteva etape, pornind de la comasarea voluntară și oferind posibilitatea tuturor primăriilor de a analiza beneficiile și riscurile schimbării. Statul trebuie să susțină aceste inițiative nu doar la nivel legal și declarativ: oferirea programelor financiare suplimentare pentru primăriile care au decis să se unească în entități mai mari, susținerea proiectelor de infrastructură (drumuri, obiective sociale etc.) în primăriile nou create.

Descentralizarea organizării și funcționării administrației publice locale. În prezent, primăriile sunt forțate să urmeze organigrame cu fișe de post prestabilite, depășite și care nu mai corespund realităților și cerințelor timpului. Fiecare primărie trebuie să aibă dreptul de a-și stabili independent organigrama, pornind de la necesitățile de implementare a politicilor sale, bugetul disponibil și perspectivele de dezvoltare. Primăriile trebuie să aibă libertatea selectării sistemelor proprii de remunerare a angajaților săi, pentru a putea angaja specialiști adecvați așteptărilor. Salariile angajaților primăriilor trebuie să fie fixate de către primărie, în baza fișelor de post create de ele și având la bază eficacitatea activității specialiștilor săi și nu numărul de ore petrecute la birou. Statutul funcționarului public local trebuie revizuit și adaptat conform principiilor autonomiei publice locale.

Se impune descentralizarea financiară. Nici o entitate publică nu va fi independentă și eficientă atât timp cât nu va avea resursele și mecanisme de implementare ale inițiativelor și proiectelor sale. Marea majoritate a primăriilor din Moldova există și funcționează datorită subsidiilor oferite de către stat, ce vulnerabilizează enorm localitățile, ele devenind dependente de factori politici și de instabilitatea politică.. Primăriile trebuie să aibă posibilitatea ca o cotă mult mai mare a taxelor să rămână în bugetele locale, pentru a avea posibilitate să facă față cerințelor. Spre exemplu, este necesară implementarea plății unor taxe pentru întreprinderi la locul de reședință a beneficiarilor întreprinderilor respective, astfel creându-se un mecanism de coabitare  și dezvoltare reciproc avantajoasă atât pentru oamenii de afaceri cât și pentru primărie. O parte mai mare din impozite, TVA, taxele pentru resurse naturale și amenzile percepute la nivel local trebuie să rămână în bugetele primăriilor. Primăriile trebuie să aibă posibilitatea să stabilească taxele locale corespunzătoare și cuantumul lor. O altă necesitate importantă este oferirea posibilității APL ca să gestioneze de sine stătător patrimoniul său, oferirea rolului primăriilor în gestionarea resurselor naturale, dar și anularea scutirilor stabilite centralizat și care se fac în detrimentul APL.

Implementarea guvernării electronice la nivel local este esențială. Sistemul actual al managementului activității primăriilor este unul depășit, lent și ineficient. Serviciile publice sunt oferite de către instituția primăriei în format tradițional, fără folosirea sistemelor informaționale moderne, cauzând pierderi imense de timp și resurse pentru cetățeni. În plus, acestea servesc drept bază pentru acțiuni preferențiale din partea unor funcționari publici, favorizând corupția. O mare parte din serviciile publice pot fi transferate în regim online dar pentru aceasta este necesară oferirea acestor platforme de conexiune securizată de către instituțiile statului, inclusiv asigurarea uniformizării bazelor de date în registrele de stat și interoperabilității lor. Este necesar un amplu program național de racordare a primăriilor la servicii publice online și pregătirea funcționarilor locali pentru prestarea acestor servicii cetățenilor.

Formarea unei platforme de dialog și consultare permanentă cu administrația publică locală și asociațiile profesionale reprezentative (de exemplu, CALM). Dialogul dintre Guvern/Parlament și reprezentanții APL poartă un caracter episodic și nesistematic. Multe dintre ideile politicienilor sunt aduse spre cunoștință reprezentanților APL post-factum sau se mimează dialogul, fără a lua în considerare opinia aleșilor locali. Multe dintre consultările respective se limitează doar la crearea unor foi de parcurs, care rămân doar promisiuni. Perpetuând această stare de lucruri, încrederea din partea autorităților locale  în instituțiile statului este una foarte joasă. Guvernanții trebuie să înțeleagă că nimeni nu cunoaște mai bine realitățile în domeniul corespunzător decât aleșii locali și dialogul urmat de acțiuni este inevitabil, dacă se dorește un progres vizibil.

Victor Guzun este profesor de relații internaționale la Universitatea TalTech (Estonia), conduce o companie de consultanță și participă la proiecte internaționale în calitate de expert independent. A deținut funcțiile de ambasador al Republicii Moldova în Estonia, director al Departamentului Relații Externe și Integrare Europeană al Ministerului Transporturilor și Infrastructurii Drumurilor, profesor de geopolitică, director adjunct și profesor la Liceul Francez-Român Gheorghe Asachi.

Acest material a fost elaborat de către experții LID Moldova în cadrul proiectului The Best Way: Periodic Bulletin finanțat de către Fundația Friedrich Naumann pentru Libertate (FNF). Opiniile și concluziile exprimate în prezentul material le aparțin autorilor și experților și nu reflextă în mod necesar poziția finanțatorului.

Preluarea elementelor de text, imagine, tabele sau grafice se va face cu citarea sursei, respectiv LID Moldova, încorporând hyperlink-ul aferent.

Copyright © LID Moldova

Victor Guzun

Reforma Administrației Publice Locale din Moldova. Exemplul recent al Estoniei (I)

/0 Comments/in /by

[ANALIZĂ Buletin Nr. 1] Victor Guzun | Obiectivul oricărei reforme, inclusiv cea a administrației publice locale, constă în perfecționarea situației actuale în baza unei analize profunde a realităților, identificarea punctelor slabe și/sau ineficiente ce urmează să fie schimbate, selectarea și implementarea soluțiilor optime pentru problemele identificate.

În cazul Republici Moldova, este evident faptul că sistemul actual al distribuirii competențelor,  resurselor disponibile și responsabilităților autorităților publice de grad I, II și III este unul depășit, ineficient și adesea confuz sau contradictoriu. Multe competențe ale autorităților publice locale de nivel I nu au acoperire financiară sau resurse umane și tehnice corespunzătoare. Descentralizarea fiscală și financiară este una limitată și nu permite autorităților publice locale distribuirea adecvată și eficientă a resurselor conform intereselor comunităților și cetățenilor pe care îi reprezintă. Angajații municipalităților (primăriilor) încă sunt, în mare parte, numiți conform organigramelor prestabilite. Mai puțin se ține cont de specificul localității respective, de necesitățile de moment, de competențele funcționale și de volumul de lucru necesar asigurării unor răspunsuri adecvate și eficiente provocărilor cu care se confruntă localitatea. Spre exemplu, foarte puține primării au în statul de personal angajați pregătiți, direct responsabili de atragerea finanțărilor străine, astfel, ratându-se multiple posibilități de finanțare și cooperare. Atât primarii, cât și membrii consiliilor locale, sunt aleși pe criterii politice, fapt ce cauzează frecvent disfuncționalități sistemice ale administrației publice locale și, drept urmare, au de suferit comunitățile și cetățenii pe care îi reprezintă.

În domenii precum educația, ocrotirea sănătății, protecția socială, problemele tinerilor ș.a., nu există o delimitare clară a competențelor și responsabilităților autorităților de diferit nivel, ce rezultă, deseori, în pasarea responsabilităților și, drept efect, tergiversarea sau nesoluționarea lor. Autoritățile publice locale sunt, în mare parte, dependente de defalcările bugetare guvernamentale, ce limitează semnificativ procesul de adoptare a deciziilor cât mai apropiate de necesitățile comunităților respective. Un număr semnificativ de primării din Republica Moldova sunt mici, deseori chiar sub limita stabilită de lege pentru formarea unei primării. Acest aspect limitează posibilitățile oferirii serviciilor publice adecvate, calificate și calitative. În primăriile mici se simte lipsa cronică a specialiștilor calificați în multe domenii, în special având în considerare ratele mari ale emigrației forței de muncă calificate.

În aceste condiții, se impune adoptarea reformei administrației publice locale de nivel I și II, ulterior reformei administrației publice centrale adoptate recent de către Guvern. Există diverse modele care pot servi drept exemplu, iar discutarea lor în societate și în rândul specialiștilor poate duce la identificarea soluției optime pentru Republica Moldova. Din acest considerent, propunem modelul reformei administrației publice locale din Estonia, finalizată recent și intrată în vigoare odată cu anunțarea rezultatelor alegerilor locale generale din 15 octombrie 2017.

Obiectivul reformei APL din Estonia a fost crearea administrațiilor publice locale care să poată dezvolta toate aspectele vieții locale, pentru un trai mai bun al cetățenilor. Reforma s-a axat, în mod principal, pe comasarea municipalităților mici în mai mari și desființarea atribuțiilor instituției Guvernatorului regiunilor.

Principalele argumente în favoarea comasării primăriilor mici au fost următoarele:

1. Formalizarea administrativă a diverselor cooperări deja existente între primării, amalgamarea municipalităților care au aceleași priorități de dezvoltare și poziționare geografică;

2. Dezvoltarea coordonată a regiunilor din care fac parte respectivele primării;

3. Abilități mai bune de accesare a fondurilor pentru proiecte majore de dezvoltare și investiționale, inclusiv internaționale, pentru a oferi o dezvoltare balansată și coordonată;

4. Oferirea unor servicii publice mai calitative rezidenților și posibilitatea angajării personalului mai calificat;

5. Creșterea capacităților administrative ale autorităților locale, inclusiv specializarea mai îngustă și specifică ale oficialilor locali;

6. Reducerea numărului aleșilor locali și, respectiv, creșterea concurenței și a calității procesului decizional.

Ca și în Republica Moldova, în conformitate cu legea, Administrația Publică Locală (APL) din Estonia trebuie să garanteze oferirea serviciilor publice calitative de bază pentru rezidenți. Totuși acest lucru nu a fost întotdeauna posibil, din cauza aranjamentelor administrative fragmentate. Mai mult, doar o administrație publică locală puternică și capabilă poate balansa autoritățile publice și poate fi un partener egal pentru stat și domeniul afacerilor. Experiența comasărilor anterioare din Estonia (1996-2014) a demonstrat că serviciile publice mai bune și accesibile sunt mult mai ușor de oferit cu forțe comune. APL știe cel mai bine care sunt necesitățile rezidenților săi și trebuie să fie capabilă să vină cu soluțiile corespunzătoare.

Guvernul Estoniei a încurajat dintotdeauna comasarea voluntară a municipalităților mici, dar acest proces a decurs încet (29 comasări în circa 20 ani). Guvernul format în 2015 a decis finalizarea reformei APL, adoptând legea respectivă în iunie 2016. Legea menționa condițiile în care municipalitățile se pot comasa benevol și schimba ariile lor geografice. Criteriul de bază a fost stabilirea minimului de 5 000 de rezidenți pentru o municipalitate nou-creată, cifră minimă necesară pentru oferirea de servicii publice adecvate. Guvernul a stabilit și o grilă financiară de motivație a municipalităților nou-formate benevol, în mărime de 100 Euro per rezident (minimum 300 000 și maximum 800 000 Euro), un grant adițional pentru municipalitățile nou-formate voluntar, în care sunt peste 11 000 rezidenți în mărime de 500 000 Euro, resurse ce vor putea fi folosite de APL-urile comasate la discreția lor, pe parcursul a 3 ani.

În total, Guvernul a acceptat achitarea grilelor respective de motivație, în valoare de 65 milioane de Euro. Adițional, statul oferă compensații pentru primarii și președinții de consilii locale (în Estonia primarii sunt numiți de către consiliul local, ales politic) care își vor pierde funcțiile respective ca urmare a lichidării primăriilor din care au făcut parte. Cuantumul compensației este echivalentul a 6 salarii (dacă au fost în funcție mai puțin de 1 an) sau 12 salarii (dacă au lucrat mai mult de un an). Totodată, statul a garantat că subvențiile oferite municipalităților comasate nu vor scădea în următorii 8 ani și și-a asumat cheltuielile pentru schimbarea adreselor poștale în rezultatul schimbărilor denumirilor, semnelor rutiere etc.

Estonia

Pentru facilitarea acestui proces complex, Guvernul a instituit 4 comisii de consultanți naționali care au ajutat primăriile să înțeleagă mai bine toate detaliile conexe procesului de comasare și să găsească compromisuri. Drept urmare a reformei, numărul municipalităților a scăzut de la 213 la 79, dintre care 15 orașe (față de 30 până la reformă) și 64 municipalități rurale (183 până la reformă). Numărul consilierilor locali a scăzut de la 2026 la 1019, iar economiile făcute au fost redirecționate către angajarea specialiștilor calificați care oferă servicii publice de care au nevoie municipalitățile. Numărul median al populației municipalităților a crescut de la 1887 la 7865. Suprafața medie a unei municipalități a crescut de la 180 la 550 km². Desigur, nu toate primăriile au fost de acord să fie comasate. 17 dintre ele au atacat deciziile Guvernului (în cazul în care APL nu a decis voluntar comasarea), însă toate cazurile au fost refuzate de către Curtea Supremă de Justiție. De notat că primăriile care au refuzat comasarea voluntară au fost lipsite și de pachetele financiare de motivație.

Ca urmare a reformei, au fost lichidate și autoritățile regionale din Estonia (15 regiuni), iar serviciile oferite de către ele au fost transferate către primării sau subdiviziuni ale ministerelor: organizarea transportului public, supervizarea instituțiilor educaționale, registrele populației și ale terenurilor și supervizarea actelor legislative ale primăriilor.

Dacă am face o extrapolare a comasării tipice, rezultată din reforma APL din Estonia, pe o situație reală existentă în Republica Moldova (primăriile Măgdăcești, Drăsliceni și Pașcani din raionul Criuleni și primăria Micăuți, raionul Strășeni), ar reieși crearea unei singure primării în locul a 4 existente, cu 12 907 locuitori, puțin peste 20 consilieri și un singur primar ales de către consiliul local. Argumentele sunt evidente:

a) Toate cele 4 primării au o legătură mult mai strânsă cu orașul Chișinău decât cu raionul din care fac parte. De exemplu, distanța Măgdăcești – Criuleni este de 38 km, iar Măgdăcești – Chișinău de doar 12 km;

b) Toate localitățile folosesc aceeași rețea de drumuri naționale (traseul 14) și locale (locuitorii din Micăuți folosesc drumul primăriei Drăsliceni);

c) Structura pieței de muncă este similară, o mare parte din locuitori din toate localitățile făcând naveta zilnică spre capitală;

d) Obiective sociale, educaționale, culturale, de ocrotire a sănătății etc. de o calitate înaltă nu va fi posibil de dezvoltat în toate localitățile, axarea pe dezvoltarea celor care vor oferi servicii mult mai calitative fiind soluția optimă;

e) Istoric, toate aceste localități au fost și sunt interconectate, locuitorii se cunosc reciproc, împart aceleași probleme sociale;

f) O primărie mare, unită în jurul provocărilor și soluțiilor comune, va fi un actor important pentru administrația publică centrală, sectorul de afaceri, donatori și investitori. Proiectele de infrastructură nu vor avea un caracter răzleț ci unul sistemic;

g) Actul guvernării locale va deveni unul mult mai concurențial.

Criuleni

Victor Guzun este profesor de relații internaționale la Universitatea TalTech (Estonia), conduce o companie de consultanță și participă la proiecte internaționale în calitate de expert independent. A deținut funcțiile de ambasador al Republicii Moldova în Estonia, director al Departamentului Relații Externe și Integrare Europeană al Ministerului Transporturilor și Infrastructurii Drumurilor, profesor de geopolitică, director adjunct și profesor la Liceul Francez-Român Gheorghe Asachi.

Acest material a fost elaborat în cadrul proiectului The Best Way: Periodic Bulletin finanțat de către Fundația Friedrich Naumann pentru Libertate (FNF). Opiniile și concluziile exprimate în prezentul material le aparțin autorilor și experților și nu reflextă în mod necesar poziția finanțatorului.

Preluarea elementelor de text, imagine, tabele sau grafice se va face cu citarea sursei, respectiv LID Moldova, încorporând hyperlink-ul aferent.

Copyright © LID Moldova