Victor Guzun

Reforma Administrației Publice Locale din Moldova. Exemplul recent al Estoniei (I)

[ANALIZĂ Buletin Nr. 1] Victor Guzun | Obiectivul oricărei reforme, inclusiv cea a administrației publice locale, constă în perfecționarea situației actuale în baza unei analize profunde a realităților, identificarea punctelor slabe și/sau ineficiente ce urmează să fie schimbate, selectarea și implementarea soluțiilor optime pentru problemele identificate.

În cazul Republici Moldova, este evident faptul că sistemul actual al distribuirii competențelor,  resurselor disponibile și responsabilităților autorităților publice de grad I, II și III este unul depășit, ineficient și adesea confuz sau contradictoriu. Multe competențe ale autorităților publice locale de nivel I nu au acoperire financiară sau resurse umane și tehnice corespunzătoare. Descentralizarea fiscală și financiară este una limitată și nu permite autorităților publice locale distribuirea adecvată și eficientă a resurselor conform intereselor comunităților și cetățenilor pe care îi reprezintă. Angajații municipalităților (primăriilor) încă sunt, în mare parte, numiți conform organigramelor prestabilite. Mai puțin se ține cont de specificul localității respective, de necesitățile de moment, de competențele funcționale și de volumul de lucru necesar asigurării unor răspunsuri adecvate și eficiente provocărilor cu care se confruntă localitatea. Spre exemplu, foarte puține primării au în statul de personal angajați pregătiți, direct responsabili de atragerea finanțărilor străine, astfel, ratându-se multiple posibilități de finanțare și cooperare. Atât primarii, cât și membrii consiliilor locale, sunt aleși pe criterii politice, fapt ce cauzează frecvent disfuncționalități sistemice ale administrației publice locale și, drept urmare, au de suferit comunitățile și cetățenii pe care îi reprezintă.

În domenii precum educația, ocrotirea sănătății, protecția socială, problemele tinerilor ș.a., nu există o delimitare clară a competențelor și responsabilităților autorităților de diferit nivel, ce rezultă, deseori, în pasarea responsabilităților și, drept efect, tergiversarea sau nesoluționarea lor. Autoritățile publice locale sunt, în mare parte, dependente de defalcările bugetare guvernamentale, ce limitează semnificativ procesul de adoptare a deciziilor cât mai apropiate de necesitățile comunităților respective. Un număr semnificativ de primării din Republica Moldova sunt mici, deseori chiar sub limita stabilită de lege pentru formarea unei primării. Acest aspect limitează posibilitățile oferirii serviciilor publice adecvate, calificate și calitative. În primăriile mici se simte lipsa cronică a specialiștilor calificați în multe domenii, în special având în considerare ratele mari ale emigrației forței de muncă calificate.

În aceste condiții, se impune adoptarea reformei administrației publice locale de nivel I și II, ulterior reformei administrației publice centrale adoptate recent de către Guvern. Există diverse modele care pot servi drept exemplu, iar discutarea lor în societate și în rândul specialiștilor poate duce la identificarea soluției optime pentru Republica Moldova. Din acest considerent, propunem modelul reformei administrației publice locale din Estonia, finalizată recent și intrată în vigoare odată cu anunțarea rezultatelor alegerilor locale generale din 15 octombrie 2017.

Obiectivul reformei APL din Estonia a fost crearea administrațiilor publice locale care să poată dezvolta toate aspectele vieții locale, pentru un trai mai bun al cetățenilor. Reforma s-a axat, în mod principal, pe comasarea municipalităților mici în mai mari și desființarea atribuțiilor instituției Guvernatorului regiunilor.

Principalele argumente în favoarea comasării primăriilor mici au fost următoarele:

1. Formalizarea administrativă a diverselor cooperări deja existente între primării, amalgamarea municipalităților care au aceleași priorități de dezvoltare și poziționare geografică;

2. Dezvoltarea coordonată a regiunilor din care fac parte respectivele primării;

3. Abilități mai bune de accesare a fondurilor pentru proiecte majore de dezvoltare și investiționale, inclusiv internaționale, pentru a oferi o dezvoltare balansată și coordonată;

4. Oferirea unor servicii publice mai calitative rezidenților și posibilitatea angajării personalului mai calificat;

5. Creșterea capacităților administrative ale autorităților locale, inclusiv specializarea mai îngustă și specifică ale oficialilor locali;

6. Reducerea numărului aleșilor locali și, respectiv, creșterea concurenței și a calității procesului decizional.

Ca și în Republica Moldova, în conformitate cu legea, Administrația Publică Locală (APL) din Estonia trebuie să garanteze oferirea serviciilor publice calitative de bază pentru rezidenți. Totuși acest lucru nu a fost întotdeauna posibil, din cauza aranjamentelor administrative fragmentate. Mai mult, doar o administrație publică locală puternică și capabilă poate balansa autoritățile publice și poate fi un partener egal pentru stat și domeniul afacerilor. Experiența comasărilor anterioare din Estonia (1996-2014) a demonstrat că serviciile publice mai bune și accesibile sunt mult mai ușor de oferit cu forțe comune. APL știe cel mai bine care sunt necesitățile rezidenților săi și trebuie să fie capabilă să vină cu soluțiile corespunzătoare.

Guvernul Estoniei a încurajat dintotdeauna comasarea voluntară a municipalităților mici, dar acest proces a decurs încet (29 comasări în circa 20 ani). Guvernul format în 2015 a decis finalizarea reformei APL, adoptând legea respectivă în iunie 2016. Legea menționa condițiile în care municipalitățile se pot comasa benevol și schimba ariile lor geografice. Criteriul de bază a fost stabilirea minimului de 5 000 de rezidenți pentru o municipalitate nou-creată, cifră minimă necesară pentru oferirea de servicii publice adecvate. Guvernul a stabilit și o grilă financiară de motivație a municipalităților nou-formate benevol, în mărime de 100 Euro per rezident (minimum 300 000 și maximum 800 000 Euro), un grant adițional pentru municipalitățile nou-formate voluntar, în care sunt peste 11 000 rezidenți în mărime de 500 000 Euro, resurse ce vor putea fi folosite de APL-urile comasate la discreția lor, pe parcursul a 3 ani.

În total, Guvernul a acceptat achitarea grilelor respective de motivație, în valoare de 65 milioane de Euro. Adițional, statul oferă compensații pentru primarii și președinții de consilii locale (în Estonia primarii sunt numiți de către consiliul local, ales politic) care își vor pierde funcțiile respective ca urmare a lichidării primăriilor din care au făcut parte. Cuantumul compensației este echivalentul a 6 salarii (dacă au fost în funcție mai puțin de 1 an) sau 12 salarii (dacă au lucrat mai mult de un an). Totodată, statul a garantat că subvențiile oferite municipalităților comasate nu vor scădea în următorii 8 ani și și-a asumat cheltuielile pentru schimbarea adreselor poștale în rezultatul schimbărilor denumirilor, semnelor rutiere etc.

Estonia

Pentru facilitarea acestui proces complex, Guvernul a instituit 4 comisii de consultanți naționali care au ajutat primăriile să înțeleagă mai bine toate detaliile conexe procesului de comasare și să găsească compromisuri. Drept urmare a reformei, numărul municipalităților a scăzut de la 213 la 79, dintre care 15 orașe (față de 30 până la reformă) și 64 municipalități rurale (183 până la reformă). Numărul consilierilor locali a scăzut de la 2026 la 1019, iar economiile făcute au fost redirecționate către angajarea specialiștilor calificați care oferă servicii publice de care au nevoie municipalitățile. Numărul median al populației municipalităților a crescut de la 1887 la 7865. Suprafața medie a unei municipalități a crescut de la 180 la 550 km². Desigur, nu toate primăriile au fost de acord să fie comasate. 17 dintre ele au atacat deciziile Guvernului (în cazul în care APL nu a decis voluntar comasarea), însă toate cazurile au fost refuzate de către Curtea Supremă de Justiție. De notat că primăriile care au refuzat comasarea voluntară au fost lipsite și de pachetele financiare de motivație.

Ca urmare a reformei, au fost lichidate și autoritățile regionale din Estonia (15 regiuni), iar serviciile oferite de către ele au fost transferate către primării sau subdiviziuni ale ministerelor: organizarea transportului public, supervizarea instituțiilor educaționale, registrele populației și ale terenurilor și supervizarea actelor legislative ale primăriilor.

Dacă am face o extrapolare a comasării tipice, rezultată din reforma APL din Estonia, pe o situație reală existentă în Republica Moldova (primăriile Măgdăcești, Drăsliceni și Pașcani din raionul Criuleni și primăria Micăuți, raionul Strășeni), ar reieși crearea unei singure primării în locul a 4 existente, cu 12 907 locuitori, puțin peste 20 consilieri și un singur primar ales de către consiliul local. Argumentele sunt evidente:

a) Toate cele 4 primării au o legătură mult mai strânsă cu orașul Chișinău decât cu raionul din care fac parte. De exemplu, distanța Măgdăcești – Criuleni este de 38 km, iar Măgdăcești – Chișinău de doar 12 km;

b) Toate localitățile folosesc aceeași rețea de drumuri naționale (traseul 14) și locale (locuitorii din Micăuți folosesc drumul primăriei Drăsliceni);

c) Structura pieței de muncă este similară, o mare parte din locuitori din toate localitățile făcând naveta zilnică spre capitală;

d) Obiective sociale, educaționale, culturale, de ocrotire a sănătății etc. de o calitate înaltă nu va fi posibil de dezvoltat în toate localitățile, axarea pe dezvoltarea celor care vor oferi servicii mult mai calitative fiind soluția optimă;

e) Istoric, toate aceste localități au fost și sunt interconectate, locuitorii se cunosc reciproc, împart aceleași probleme sociale;

f) O primărie mare, unită în jurul provocărilor și soluțiilor comune, va fi un actor important pentru administrația publică centrală, sectorul de afaceri, donatori și investitori. Proiectele de infrastructură nu vor avea un caracter răzleț ci unul sistemic;

g) Actul guvernării locale va deveni unul mult mai concurențial.

Criuleni

Victor Guzun este profesor de relații internaționale la Universitatea TalTech (Estonia), conduce o companie de consultanță și participă la proiecte internaționale în calitate de expert independent. A deținut funcțiile de ambasador al Republicii Moldova în Estonia, director al Departamentului Relații Externe și Integrare Europeană al Ministerului Transporturilor și Infrastructurii Drumurilor, profesor de geopolitică, director adjunct și profesor la Liceul Francez-Român Gheorghe Asachi.

Acest material a fost elaborat în cadrul proiectului The Best Way: Periodic Bulletin finanțat de către Fundația Friedrich Naumann pentru Libertate (FNF). Opiniile și concluziile exprimate în prezentul material le aparțin autorilor și experților și nu reflextă în mod necesar poziția finanțatorului.

Preluarea elementelor de text, imagine, tabele sau grafice se va face cu citarea sursei, respectiv LID Moldova, încorporând hyperlink-ul aferent.

Copyright © LID Moldova

0 replies

Leave a Reply

Want to join the discussion?
Feel free to contribute!

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

one + seven =